Zulassung von Pflanzenschutzmitteln im zonalen Zulassungsverfahren: Vom Umweltbundesamt geforderte Biodiversitätsanwendungsbestimmungen nicht mit geltendem Recht vereinbar

Datum: 11.09.2019

Das Verwaltungsgericht (VG) Braunschweig hat Herstellerklagen auf Zulassung von zwei Pflanzenschutzmitteln in Deutschland, mit einer längeren Geltungsdauer als vom Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) festgesetzt, stattgegeben.

Die Klägerinnen, die Pflanzenschutzmittel herstellen und vertreiben, beantragten 2015 in der Tschechischen Republik und in der Bundesrepublik Deutschland die Erteilung zonaler pflanzenschutzrechtlicher Zulassungen. Das Verfahren der zonalen Zulassung ist ein gemeinschaftliches Zulassungsverfahren. Hierbei kann ein Antragsteller einen Zulassungsantrag (wie im vorliegenden Verfahren) unter anderem parallel in mehreren Mitgliedstaaten stellen. Die Prüfung des Antrags erfolgt dann durch den prüfenden Mitgliedstaat, hier die Tschechische Republik. Die beteiligten Mitgliedstaaten, hier die Bundesrepublik, setzen die Bearbeitung des Antrags solange aus, bis die Bewertung durch den prüfenden Mitgliedstaat vorliegt. Der prüfende Mitgliedstaat gibt den Mitgliedstaaten zunächst die Möglichkeit zur Kommentierung seiner vorläufigen Bewertung und entscheidet unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der Mitgliedstaaten für sein Hoheitsgebiet über die Zulassung des jeweiligen Pflanzenschutzmittels. Im Folgenden übermittelt er die erforderlichen Unterlagen und seine Zulassungsentscheidung an die übrigen Mitgliedstaaten derselben Zone. Die anderen betroffenen Mitgliedstaaten entscheiden sodann über den Antrag und gewähren oder verweigern die Zulassung auf der Grundlage der Schlussfolgerungen aus der Bewertung durch den Mitgliedstaat, der den Antrag prüft.

Die Tschechische Republik erteilte im Jahr 2017 beziehungsweise 2018 jeweils nationale Zulassungen für die hier betroffenen Pflanzenschutzmittel. Da von der deutschen zuständigen Behörde, dem BVL, zunächst jedoch keine Zulassungsentscheidungen getroffen wurden, erhoben die Klägerinnen Anfang 2019 Untätigkeitsklagen. Im Laufe des gerichtlichen Verfahrens erteilte das BVL die beantragten Zulassungen für die Pflanzenschutzmittel, begrenzte die Geltungsdauer jedoch bis zum 31.12.2019, da das Umweltbundesamt (UBA) sein Einvernehmen für die Erteilung der nationalen Zulassungen ab diesem Zeitpunkt an die Bedingung geknüpft hatte, dass Biodiversitätsanwendungsbestimmungen festgesetzt werden.

Die streitgegenständlichen Bestimmungen "Biodiv 1", "Biodiv 2" und "NT(neu) " sahen vor, dass die Mittel zum Schutz der biologischen Vielfalt nur angewendet werden dürfen, wenn auf der Gesamtackerfläche des Betriebes ein ausreichender Anteil an Biodiversitätsflächen vorgehalten wird. Der Anteil wurde als ausreichend angesehen, wenn der Summenwert der gewichteten Biodiversitätsflächen mindestens zehn Prozent des Zahlenwertes der Gesamtackerfläche des Betriebes beträgt. Zugleich beinhalteten die Vorgaben des UBA Dokumentationspflichten und Anwendungsvorgaben. Das UBA sah unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten eine Einhaltung der Anwendungsbestimmungen ab dem 01.01.2020 vor. Es begründete die Forderung entsprechender Bestimmungen im Wesentlichen damit, die Verwendung der Pflanzenschutzmittel führe zu unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt, weil diese über Nahrungsnetzeffekte indirekte Auswirkungen auf die biologische Vielfalt beziehungsweise die Biodiversität hätten.

Das VG hat die Beklagte verpflichtet, den Klägerinnen die pflanzenschutzrechtlichen Zulassungen über den 31.12.2019 hinaus – ohne die Festlegung der geforderten Biodiversitätsmaßnahmen – zu erteilen. Es ist der Ansicht, die Berücksichtigung unannehmbarer Auswirkungen auf die biologische Vielfalt beziehungsweise die Biodiversität sei nicht möglich, da es an von der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit anerkannten wissenschaftlichen Methoden zur Bewertung dieser Effekte mangele. Die Teilaspekte des Schutzgutes der Umwelt seien vom Verordnungsgeber ausdrücklich unter den Vorbehalt der Festlegung von Bewertungsmethoden durch diese Behörde gestellt worden. Der ausdrückliche Wortlaut der Norm lasse insoweit kein anderes Verständnis zu. Dies gelte sowohl im zonalen Zulassungsverfahren für den Bericht erstattenden Mitgliedstaat als auch für beteiligte Mitgliedstaaten. Zugleich folge hieraus, dass es den Mitgliedstaaten verwehrt sei, eigene Bewertungsmethoden zur Untersuchung der betroffenen Teilaspekte zu entwickeln und anzuwenden. Sinn und Zweck des Vorbehalts seien unter Berücksichtigung des vom Verordnungsgeber verfolgten Harmonisierungsbestrebens darin zu sehen, gerade für Bereiche, deren Bewertung sich wegen einer Vielzahl einwirkender Faktoren schwierig gestaltet und verschiedenen Lösungsansätzen zugänglich ist, die Anwendung einheitlicher Bewertungsmethoden in sämtlichen Mitgliedstaaten der EU zu gewährleisten. Diesem Ergebnis stehe weder das Vorsorgeprinzip noch der Bewertungsmaßstab des "neuesten Standes von Wissenschaft und Technik" entgegen. Auch die Entstehungsgeschichte der maßgeblichen Verordnung unterstreiche diese Annahme.

Da die genannten Aspekte derzeit nicht zum zulässigen Prüfumfang bei der Beurteilung der Zulassungsfähigkeit eines Pflanzenschutzmittels gehörten, könnten sie auch nicht die Erteilung von Nebenbestimmungen rechtfertigen. Auch die vom UBA in Bezug genommenen Normen, Artikel 31 und 36 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sowie § 36 Pflanzenschutzgesetz, stellten keine hinreichenden Rechtsgrundlagen für die Forderung nach Biodiversitätsflächen dar.

Gegen die Urteile können die Beteiligten die Zulassung der Berufung beantragen.

Verwaltungsgericht Braunschweig, Urteile vom 04.09.2019, 9 A 11/19 und 9 A 18/19, nicht rechtskräftig